Herindeling in Noord-Groningen: Het geheel meer dan de som der delen?

Het geheel meer dan de som der delen?

Na ruim een jaar stilte op het herindelingsfront in Noord-Groningen komt nu het moment in zicht dat de gemeenteraden aan zet zijn. De opgeleverde onderzoeken geven informatie over welke strategische opgaven er zijn, hoe je burgerbetrokkenheid kunt organiseren en wat het de gezamenlijke gemeenten gaat kosten. De vraag is of daarmee alles op tafel ligt om te besluiten of er heringedeeld moet worden en zo ja, hoe de nieuwe gemeente er uit zou moeten zien. In onze ogen zijn er elementen die in de discussie tot nu toe onderbelicht zijn gebleven.

Om te beginnen de grootte. De ideale grootte bestaat niet, aldus Arnold Korsten, één van de opstellers van het rapport “Grenzeloos Gunnen”. Het streven naar gemeenten van 100.000 of meer inwoners, zoals minister Plasterk aanvankelijk voorstelde, is een slag in de lucht waarvoor de minister geen overtuigende onderbouwing heeft kunnen geven. Wie uitgaat van de taken die gemeenten hebben, komt tot een heel andere conclusie. Sommige taken kunnen het best op wijk- of dorpsniveau worden uitgevoerd (denk aan parkeervoorzieningen), andere taken het best door grote ambtelijke organisaties (b.v controle op naleving milieuvoorschriften grote bedrijven). Er zijn onderzoeken die pogingen hebben gedaan om de ideale grootte te berekenen uit oogpunt van efficiency. Deze onderzoeken komen uit op zo’n 17.000 tot 20.000 inwoners als ondergrens en 65.000 tot 80.000 als bovengrens. Beneden de ondergrens worden de nadelen van de kleine schaal te groot, terwijl daarboven nadelen van de grotere schaal gaan opspelen. Een grotere schaal betekent extra managementlagen, meer intern overleg en soms zelfs onderlinge strijd tussen afdelingen van de organisatie. Grotere organisaties zijn ook meer naar binnen gekeerd.

Ten tweede de betrokkenheid van de inwoners bij het bestuur. Onderzoek laat zien dat opschaling leidt tot verzwakking van de democratische infrastructuur. Mensen worden minder vaak lid van een politieke partij en bestuurders en politici zien relatief minder vaak burgers uit hun gemeente. Daarnaast toont recent onderzoek van het CPB (2014) aan dat bij heringedeelde gemeenten tot in lengte van jaren minder mensen naar de stembus gaan. Dit effect is groter bij gemeenten die opgaan in een nieuwe gemeente die meer dan twee keer zo groot is. Het verbaast dan ook niemand dat nieuwe gemeenten vaak beleid ontwikkelen om dit effect tegen te gaan. Soms leidt dat tot intensief dorpenbeleid, zoals bijvoorbeeld in Súdwest-Fryslân. In andere gevallen leidt dat tot kernenbeleid dat bij de eerste bezuinigingsronde sneuvelt, zoals in de gemeente Westland. Beide vormen van beleid zijn goed onderzocht en leiden tot de treurige conclusie dat zelfs met intensief beleid burgers die op enigerlei wijze actief zijn in de publieke sfeer, aangeven dat de toegankelijkheid van de gemeentelijke organisatie afneemt. De onderzoeken laten zien dat de ambtelijke organisatie na verloop van tijd wel beter in staat is te voldoen aan allerlei landelijke kwaliteitseisen, maar dat wil dus niet zeggen dat de kwaliteit door de inwoners ook zo ervaren wordt. Het uitwerken van oplossingen voor burgerbetrokkenheid is dus van groot belang. Zeker nu de gemeenten meer taken hebben gekregen op het gebied van zorg en ondersteuning omdat zij die beter zouden kunnen uitvoeren vanwege hun aansluiting bij de inwoners en de lokale samenleving. Maar ook een goed doordacht beleid is, zoals blijkt uit evaluaties, dus geen garantie op succes.

Een volgend aspect is dat de nieuwe gemeente een logisch geheel moet zijn. Nu is dat niet eenvoudig te realiseren. In het verleden zijn gemeenten samengevoegd waar de politiek jarenlang niet in staat bleek om een stabiel gemeentebestuur te vormen. In het Friese Boarnsterhiem voelde het ene dorp zich achtergesteld ten opzichte van het andere dorp – en omgekeerd-, wat leidde tot een instabiel gemeentebestuur. Deze gemeente heeft zichzelf uit nood maar weer gevierendeeld: een deel voor Heerenveen, een deel voor Leeuwarden, een deel voor Friese Meren en een deel voor Súdwest-Fryslân. Achterberg van de universiteit van Tilburg pleit ervoor dat bestuurders eenheden smeden die bij elkaar passen. Cultuur is een belangrijke factor. Identiteit is niet alleen wie je bent, maar ook tegen wie je je afzet. In die zin kunnen we vaststellen dat de poging van Bellingwedde en Vlagtwedde om samen de gemeente Westerwolde te vormen, voorkomt dat er een strijd ontstaat tussen de Westerwoldenaren en de Veenkolonialen. Gemeenteraadsleden moeten zich dus afvragen of hun inwoners zich thuis kunnen voelen in de gemeente waarin zij terecht komen. Bestaat er een gemeenschappelijke cultuur? Is er een gemeenschappelijke geschiedenis? Zijn er overeenkomstige problemen? De beste manier om een stammenstrijd te voorkomen is het ontwikkelen van een gemeenschappelijke visie die past bij de bevolking van alle fuserende gemeenten en dat vertegenwoordigers uit de dorpen van de nieuwe gemeente die onderschrijven.

Uiteindelijk blijft de vraag of er een ambtenarenapparaat ontstaat dat adequaat kan reageren op de behoeften van haar bevolking. Dat heeft enerzijds te maken met vakkennis en dus of de nieuwe gemeente erin slaagt voldoende gekwalificeerd personeel aan te trekken. Anderzijds gaat het om culturele aspecten. Voelen de ambtenaren de noden van de nieuwe bevolking aan? Kennen ze de lokale situatie? Verstaan ze Groningers en Gronings? Het blijkt dat het al verschil maakt of mensen die aardbevingsschade melden dat doen aan Groningers in Appingedam of aan NAM-medewerkers in Assen. Natuurlijk, bij veel zaken is dat niet echt een punt. Wie een paspoort aanvraagt zit niet te wachten op een empathische ambtenaar. Maar juist als het spannend wordt is begrip over en weer prettig, efficiënt en effectief.

Tenslotte. Er ligt veel op tafel. Herindeling biedt enorm veel kansen. Een qua grootte, cultuur en democratische infrastructuur passende omvang zoeken is dus de opgave. Maar om een goed besluit te kunnen nemen moeten ervaringen uit het verleden een volwaardiger plaats in de discussie krijgen.

Jan R. Lunsing Jan Lunsing is Bestuurskundig Onderzoeker, verbonden aan StiBaBo

Mariette de Visser Mariette de Visser is wethouder in gemeente de Marne voor de PvdA

————————————————————————————————————————–

Geciteerde werken

Blank, J., & Groot, H. d. (2011, 11 26). Paspoort duurder door gemeentelijke schaalvergroting. Me Justice.

Buruma, F., & Lans, L. v. (2014). Kernen tussen kassen. Naaldwijk: Rekenkamercommissie Westland.

CPB (2014). Beantwoording vragen opkomstpercentage en herindelingen. Den Haag: CPB.

Denters, B., Goldsmith, M., Ladner, A., Mouritzen, P., & Rose, L. (2014). Size and local democracy. Oxford: Marston Book Services.

Fraanje, M., Herweijer, M., Beerepoot, R., Assenbergh, A., Brouwer, B., & Heins, H. (2008). Herindeling gewogen. Groningen: Rug/Berenschot.

Herweijer, M., & Lunsing, J. (2011). Beleving van burgers in bezwaar. Den Haag/Warffum: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties/StiBaBo.

Lunsing, J. (2012). Grotere afdelingen zijn slecht voor het ledental. S&D, 69(4), 24-28.

Reybouck, D. v. (2013). Tegen verkiezingen. Amsterdam: de Bezige Bij.

Schaap, L., & Dool, L. v. (2014). Evaluatie Súdwest-Fryslân – Herindeling en Bestuurskracht. Tilburg: PWC/Universiteit van Tilburg.

Visscher, Q. (2014, 11 18). Herindelen met gevoel. Trouw.